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A transição digital do preenchimento das declarações de IRS é frequentemente apontada como um dos maiores casos de sucesso da modernização da Administração Pública portuguesa. O processo, que começou com impressos em papel e filas nas repartições de finanças, evoluiu gradualmente para a entrega eletrónica, para o pré-preenchimento automático e, mais recentemente, para um sistema em que milhões de contribuintes apenas precisam de confirmar os dados disponibilizados pela Autoridade Tributária (AT).
Mas a digitalização não aconteceu de um dia para o outro. Foram necessárias mais de duas décadas de reformas, testes-piloto, alterações legislativas e sucessivos ajustamentos tecnológicos para que o atual modelo se consolidasse. É precisamente esse percurso gradual que fiscalistas, consultados pelo ECO, contrapõem ao caos que marcou este ano a correção digital dos exames nacionais, um processo que o Governo garante querer manter apesar das falhas registadas.
“O preenchimento do IRS representou uma evolução histórica exemplar, e de muita paciência e planeamento. Começámos com tudo em papel e filas intermináveis nos serviços de finanças e hoje temos uma declaração que, para milhões de contribuintes, se preenche quase sozinha”, afirma Rogério Fernandes Ferreira, sócio-fundador da RFF Lawyers e antigo secretário de Estado dos Assuntos Fiscais.
Provavelmente, no futuro próximo, [a declaração] nem precisará de ser entregue, porque já lá estará toda a informação de forma automática e fiável.
O fiscalista acredita mesmo que a evolução tecnológica do sistema fiscal ainda não terminou. “Provavelmente, no futuro próximo, [a declaração] nem precisará de ser entregue, porque já lá estará toda a informação de forma automática e fiável”, acrescenta.
O IRS entrou oficialmente em vigor em Portugal a 1 de janeiro de 1989, no âmbito da grande reforma da tributação do rendimento aprovada pelo Decreto-Lei n.º 442-A/88, de 30 de novembro. Durante praticamente toda a década de 1990, a relação dos contribuintes com o imposto fazia-se exclusivamente em papel.
Os portugueses tinham de adquirir ou levantar os impressos oficiais — a declaração Modelo 3 e os respetivos anexos –, preencher manualmente os rendimentos, retenções, despesas e elementos do agregado familiar e entregar a documentação presencialmente nos serviços de finanças ou enviá-la pelo correio. Um exemplar autenticado servia como prova da entrega.
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“Tratava-se de um modelo declarativo essencialmente analógico”, recorda Carlos Lobo, antigo secretário de Estado dos Assuntos Fiscais. A própria estrutura do imposto refletia essa lógica: existiam vários impressos, anexos separados e procedimentos administrativos destinados a permitir a leitura e a introdução posterior dos dados pelos serviços tributários.
A primeira tentativa de modernização surgiu ainda antes do novo milénio. Carlos Lobo lembra que, em 1996, chegou a ser estudada a hipótese de digitalizar os impressos preenchidos manualmente, existindo mesmo uma proposta israelita em 1997. Porém, a solução adotada acabou por ser mais ambiciosa: permitir aos contribuintes preencher e enviar diretamente a declaração pela Internet.
Paralelamente, o Estado começou a desenvolver plataformas eletrónicas destinadas às empresas. Rogério Fernandes Ferreira lembra que o primeiro passo foi dado com o Sistema de Declarações Eletrónicas, inicialmente pensado para o IVA e o IRC, no início da década de 2000, durante o Governo liderado por António Guterres e com Guilherme d’Oliveira Martins na pasta das Finanças.
Carlos Lobo, da Lobo, Carmona & Associados
Foi também nessa altura que nasceu o primeiro projeto-piloto de entrega eletrónica do IRS. “O IRS propriamente só passou a ser preenchido eletronicamente nessa década de 2000, com o tal projeto-piloto de dois mil contribuintes. Parece pouco, mas foi com isto que tudo começou a ganhar forma”, refere Rogério Fernandes Ferreira.
Carlos Lobo situa o arranque operacional da entrega eletrónica em 2000, ainda numa base voluntária. Durante vários anos coexistiram diferentes modelos: o contribuinte podia continuar a preencher a declaração em papel, optar por uma aplicação informática ou recorrer a contabilistas e intermediários para submeter os dados eletronicamente.
Os diferentes calendários do IRS: do papel à uniformização
A digitalização do IRS avançou gradualmente e foi acompanhada por uma estratégia destinada a incentivar a utilização da Internet. Durante muitos anos, os prazos de entrega variavam em função de dois critérios: o tipo de rendimentos obtidos e o canal utilizado para apresentar a declaração.
Os contribuintes com rendimentos exclusivamente das categorias A e H — trabalho dependente e pensões — entregavam a declaração em março, caso recorressem ao papel, e em abril, caso utilizassem a internet. Já quem declarava rendimentos empresariais, profissionais, prediais, de capitais ou mais-valias tinha de cumprir prazos distintos: abril, se entregasse em papel, e maio, se optasse pela via eletrónica.
Rogério Fernandes Ferreira, sócio fundador e managing partner da RFF Lawyers, em entrevista ao ECO/Advocatus.Hugo Amaral/ECO
Rogério Fernandes Ferreira recorda que, em determinados anos, os calendários eram ainda mais complexos. “Chegou a haver um ano em que o papel ia até 30 de abril e a Internet corria de 16 de abril a 25 de maio”, exemplifica.
Para Carlos Lobo, a diferenciação dos prazos tinha uma função clara: “incentivar a migração para a Internet e reduzir o trabalho material de receção, digitação e validação das declarações em papel”.
A simplificação começou na campanha de IRS de 2016, relativa aos rendimentos de 2015. Nessa altura, deixou de existir a distinção entre papel e Internet, embora se mantivesse a separação entre categorias de rendimentos: abril para trabalhadores dependentes e pensionistas e maio para os restantes contribuintes.
A grande mudança aconteceu na campanha de 2017, relativa aos rendimentos de 2016, quando passou a existir um prazo único para todos os contribuintes, independentemente do tipo de rendimentos: de 1 de abril a 31 de maio. Mais tarde, o calendário foi novamente alterado, fixando-se no modelo atualmente em vigor: um único período de entrega, entre 1 de abril e 30 de junho.
Apesar de a entrega eletrónica existir há quase um quarto de século, só em 2018 a submissão da declaração por via digital passou a ser obrigatória.
Apesar de a entrega eletrónica existir há quase um quarto de século, só em 2018 a submissão da declaração por via digital passou a ser obrigatória. A campanha relativa aos rendimentos de 2017 marcou o abandono definitivo dos impressos em papel. “A obrigatoriedade surgiu já com a complementaridade do pré-preenchimento, com alertas para evitar erros e com o apoio dos serviços tributários a quem tivesse dificuldades”, salienta Rogério Fernandes Ferreira.
Carlos Lobo nota que, nessa altura, a maioria dos contribuintes já utilizava espontaneamente a Internet para entregar o IRS. “Em 2019, foram submetidas exclusivamente por via eletrónica cerca de 5,83 milhões de declarações Modelo 3”, lembra.
E-fatura: a peça-chave da revolução fiscal
Se a entrega eletrónica constituiu a primeira fase da transformação digital, a verdadeira revolução ocorreu quando a administração fiscal começou a construir automaticamente as declarações a partir da informação recolhida junto de terceiros.
Carlos Lobo lembra que, em 2009, Portugal foi pioneiro ao adotar o modelo SAFT, que permitiu criar as bases tecnológicas do futuro sistema e-fatura. O portal e-fatura nasceu formalmente com o Decreto-Lei n.º 198/2012 e entrou em funcionamento a 1 de janeiro de 2013, obrigando as empresas a comunicar eletronicamente os elementos constantes das faturas emitidas.
“O e-fatura chegou primeiro. Foi pensado para estimular o cumprimento da obrigação de faturar em todas as operações económicas”, explica Rogério Fernandes Ferreira, acrescentando que o sistema foi considerado uma “best practice” internacional.
O antigo secretário de Estado considera mesmo que o e-fatura foi “a peça que faltava” para tornar possível o IRS automático. “Uma massa de dados fiscais, já arrumados e associados aos contribuintes, foi a pedra basilar do IRS automático”, sublinha.
Embora tenha sido criado em 2013, foi sobretudo a partir de 2015, na sequência da reforma do IRS aprovada no final de 2014, que o e-fatura ganhou relevância para os cidadãos. Passou então a integrar despesas de saúde, educação, habitação, lares, despesas gerais familiares e setores abrangidos pelas deduções por exigência de fatura.
IRS automático cada vez mais abrangente
O IRS automático foi introduzido no Orçamento do Estado para 2017 e aplicado pela primeira vez aos rendimentos obtidos em 2016. O mecanismo foi consagrado no artigo 58.º-A do Código do IRS e distinguiu-se do mero pré-preenchimento por disponibilizar ao contribuinte não apenas uma declaração provisória, mas também uma liquidação provisória.
Numa primeira fase, apenas foram abrangidos os contribuintes relativamente aos quais a AT dispunha de informação considerada completa. Isso significava, sobretudo, trabalhadores dependentes e pensionistas sem situações fiscais complexas, sem dependentes ou benefícios fiscais especiais e com rendimentos obtidos exclusivamente em território nacional.
“Numa fase inicial, o IRS automático abrangeu os casos mais simples e diretos”, indica Rogério Fernandes Ferreira, sublinhando que se tratou de “uma escolha deliberada para testar o sistema com uma amostra pequena e simples”.
O principal travão a uma automatização ainda mais completa é a tributação conjunta.
Ao longo dos anos, o regime foi sendo progressivamente alargado. Primeiro, a agregados familiares com dependentes, casais e unidos de facto. Depois, a novas deduções fiscais e a rendimentos sujeitos a taxas liberatórias. Mais recentemente, passou a incluir trabalhadores independentes do regime simplificado que emitam exclusivamente faturas através do Portal das Finanças e contribuintes abrangidos pelo IRS Jovem.
“O principal travão a uma automatização ainda mais completa é a tributação conjunta”, sustenta Rogério Fernandes Ferreira, considerando que a necessidade de cruzar os dados fiscais de dois contribuintes continua a dificultar a automatização integral do sistema.
O caos dos exames nacionais e as lições do IRS
A maturidade do sistema fiscal contrasta com os problemas registados este ano na correção digital dos exames nacionais. “O IRS fechou o círculo. Hoje é obrigatoriamente entregue online e, para muita gente, praticamente automático. Já os exames do secundário estão numa fase inicial do seu projeto de digitalização”, afirma Rogério Fernandes Ferreira.
Apesar das dificuldades, o fiscalista considera que a modernização dos exames deve ser incentivada, uma vez que poderá trazer “mais eficiência e equidade” ao sistema educativo. No entanto, alerta para o facto de os exames continuarem a ser realizados em papel e apenas a correção estar a ser digitalizada.
Carlos Lobo identifica semelhanças entre os dois processos, mas sublinha uma diferença essencial: enquanto no IRS a maior parte dos dados é “numérica, objetiva e padronizada”, nos exames continua a existir uma componente humana incontornável. “A tecnologia pode ajudar o professor, mas não deve substituir o seu juízo”, frisa.
A verdadeira modernização administrativa não consiste apenas em substituir papel por computadores. Consiste em reorganizar o procedimento sem reduzir as garantias das pessoas.
O ministro da Educação, Fernando Alexandre, já reconheceu que “a implementação deste modelo não começou bem”, embora continue a defender a classificação eletrónica como “um passo importante para a modernização do sistema educativo português”.
Os problemas começaram com um erro na exportação da primeira remessa de resultados enviada às escolas pelo Júri Nacional de Exames, que levou à divulgação de pautas com classificações incorretas ou suspensas.
Mais tarde, a consulta dos exames digitalizados permitiu detetar novas desconformidades. Entre elas, a ausência de digitalização de algumas folhas em branco, o que obrigou à verificação manual das provas originais. Para a segunda fase, o Ministério decidiu que todas as folhas passarão a ser digitalizadas, estejam ou não preenchidas.
Foi igualmente identificado um erro na parametrização dos critérios de classificação de uma questão do exame de Física e Química A, afetando 12.603 alunos. Destes, 11.496 viram a nota aumentar e 1.117 tiveram a classificação revista em baixa.
Para responder às falhas, o Governo anunciou uma época especial de exames em setembro para os alunos afetados, alterações na gestão dos professores classificadores, uma auditoria externa ao processo e a introdução de “melhoramentos estruturais” já na segunda fase. Fernando Alexandre garantiu esta segunda-feira que “nenhum aluno será prejudicado, seja nas suas classificações, seja no acesso ao ensino superior”.
Apesar do caos registado, Fernando Alexandre insiste que a classificação eletrónica constitui “um passo importante para a modernização do sistema educativo português”. Uma visão partilhada pelos fiscalistas, que, embora reconheçam as vantagens da digitalização, deixam um aviso: a experiência do IRS mostra que a tecnologia exige tempo, testes e mecanismos de controlo.
“A verdadeira modernização administrativa não consiste apenas em substituir papel por computadores. Consiste em reorganizar o procedimento sem reduzir as garantias das pessoas”, resume Carlos Lobo.
